La evolución de la deuda pública analizada en la primera parte de este artículo está principalmente determinada por la evolución de la diferencia entre los recursos no financieros con que cuentan las Administraciones Públicas (AA. PP.) y los empleos no financieros en que incurren en el desarrollo de todas sus actividades. Cuando el saldo es positivo hablamos de capacidad de financiación de las AA. PP. (o superávit público) y cuando es negativo de necesidad de financiación de las AA. PP. (o déficit público). Los superávits presupuestarios reducen el endeudamiento en tanto que los déficits incrementan el stock de deuda pública en circulación.
Tanto los recursos como los empleos se clasifican en corrientes y de capital. Los recursos corrientes incluyen, además de los ingresos propios provenientes del patrimonio de las Administraciones, los obtenidos por impuestos, gravámenes y tasas que recaen sobre las rentas, las transacciones y los servicios públicos prestados. Por su parte, los empleos corrientes incluyen todos los gastos recurrentes de las Administraciones tales como la compensación a los empleados, las compras intermedias, los intereses de la deuda y las transferencias corrientes. La diferencia o saldo entre los recursos y empleos corrientes se denomina ahorro bruto cuando es positivo y desahorro bruto cuando es negativo. Los recursos de capital incluyen los impuestos sobre el capital más las transferencias de capital recibidas principalmente de la UE para financiar la formación bruta de capital, en tanto los empleos de capital incluyen las inversiones y transferencias de las AA. PP. destinadas a financiar formación bruta de capital público o privado.
Recursos y empleos no financieros de las AA. PP.
El Gráfico 1 muestra la evolución de los recursos (línea azul) y empleos totales (línea roja) no financieros y como puede apreciarse a simple vista los gastos han superado los ingresos en 25 de los 28 años incluidos, si bien en el período 1995-2007 ambas líneas se encuentran bastante más próximas y fue a partir de 2008 cuando se abrió una brecha entre ambas que todavía estaba lejos de cerrarse en 2022. Para obtener una expresión más precisa de la importancia de las discrepancias entre recursos y empleos no financieros conviene relativizarla expresándola en términos del PIBn en cada momento.
Gráfico 1. Evolución de los recursos y empleos totales de las AA. PP. 1995-2022
El Gráfico 2 muestra la Capacidad (+) o Necesidad (-) de financiación (línea roja) de las AA. PP. en el período 1995-2022 expresadas en porcentaje del PIB nominal (PIBn) o a precios corrientes. Como puede apreciarse la brecha de financiación alcanzó cifras importantes incluso en el período 1995-1998 y no terminó de cerrarse hasta 2005. Tras el breve interludio 2005-2007 en que se obtuvieron superávits apreciables, la necesidad de financiación alcanzó cifras récord entre 2009 y 2012, momento a partir del cual se inició un proceso lento de reducción que acabó en 2018 (-2,59%) y se agravó bruscamente al inicio de la pandemia. En 2022, el déficit público se situó en 4,81% del PIB casi duplicando el registrado en 2018, 2,59 %, el último año en que Rajoy estuvo al frente del Gobierno.
Como ya se ha indicado la diferencia entre los recursos y empleos corrientes es el ahorro o desahorro público. El Gráfico 2 permite constatar también que la ratio Ahorro/PIBn fueron positivas hasta 2007, aunque insuficientes para cubrir los empleos de capital salvo en los años 2005-2007. A partir del inicio de la Gran Recesión en 2008, las AA. PP. han sido incapaces de cubrir incluso sus gastos corrientes u ordinarios y salvo en 2018 y 2019 el desahorro ha excedido 1,0 % del PIBn.
Gráfico 2. Capacidad (+) o Necesidad (-) de financiación y Ahorro (+) o Desahorro (-) bruto de las AA. PP. en % del PIBn
El análisis precedente indica que los déficits crónicos tienen su principal causa en la insuficiencia de los recursos corrientes para cubrir los crecientes gastos corrientes que en 2022 alcanzaron el récord histórico. 584.877 millones, y no cabe achacarlos a que las autoridades estaban incurriendo en gastos extraordinarios para hacer frente a recesiones o a la pandemia. Lo que sí se observa es una insuficiencia crónica de ingresos o un exceso de gasto público, como prefieran ustedes expresarlo. Crezca o no la economía, sople el viento de frente o de cola, los déficits estaban asegurados y con ellos el aumento de la deuda pública.
Porque si ustedes se preguntan qué ha producido el aumento de la deuda pública, la respuesta es muy simple: los continuados déficits en que han incurrido las AA. PP., especialmente abultados desde 2008. La línea roja en el Gráfico 3 muestra la evolución de la deuda en circulación y la línea azul el resultado de sumar a la deuda existente en 1995 los déficits en que se ha ido incurriendo en cada año. La proximidad de ambas curvas demuestra el importante papel que han desempeñado los déficits públicos cuyo valor acumulado desde 1995 hasta 2022 asciende a la imponente cifra de 1.171.889 millones, una cifra que nos idea del grado de irresponsabilidad fiscal de nuestros gobernantes.
Gráfico 3. Deuda pública y el impacto del déficit público sobre la deuda 1995-2022
El coste de la deuda
La deuda constituye un lastre que limita la capacidad de los gobiernos futuros para desplegar políticas fiscales contracícilicas potentes para hacer frente a nuevas perturbaciones adversas. No estamos ante una preocupación meramente académica o teórica sino práctica, porque de contar con cierta holgura fiscal depende que podamos mitigar los efectos de situaciones adversas como la ocurrencia de una nueva recesión grave, una nueva crisis financiera o una nueva pandemia. Pero es que además de la pérdida de margen de maniobra de la política fiscal, la deuda limita la capacidad de los gobiernos para atender otros servicios, al estar obligados a dedicar una fracción apreciable de los ingresos corrientes a abonar los intereses de la deuda contraída.
Aunque el Gobierno de España se ha beneficiado de los bajísimos tipos de interés mantenidos por el BCE en la última década, la normalización de la política monetaria va a aumentar considerablemente los recursos que los gobiernos futuros tendrán que destinar a pagar las deudas en que los gobiernos anteriores incurrieron alegremente. En 2022, los intereses de la deuda ascendieron a 31.809 millones, 5.634 millones más que en 2021, y la factura seguirá aumentando en los próximos años a medida que se vaya refinanciando la deuda a tipos de interés más elevados. La rentabilidad de las Letras del Tesoro entre 6 y 12 meses en las últimas subastas se sitúa en torno a 3,8 % cuando hace unos pocos meses era negativa.
Para hacernos una idea del coste de la irresponsabilidad fiscal que ha supuesto incurrir en déficits continuados desde 1995 basta con recordar que el pago de intereses a precios corrientes desde 1995 hasta 2022 asciende a la imponente cifra de 680.376 millones. Gastar endeudándose tiene la perniciosa consecuencia de que los gobiernos futuros tendrán que dedicar partidas muy sustanciosas de los PGE de cada año a hacer frente a los intereses de una deuda que, como vimos en mi artículo anterior, no ha cesado de crecer a ritmo elevado desde 2008. Con un tipo medio de interés de 4 %, el coste anual de los intereses de una deuda de 1,6-1,7 billones podría situarse en 64.000-68.000 millones, una cifra superior al gasto total de las AA. PP. en educación (59.657,3 millones) en 2021.
Un futuro preocupante
Los anuncios realizados en las últimas campañas electorales y los Reales Decretos aprobados para ofertar más empleo público, aumentos en los salarios y las pensiones, nuevos programas de protección social, que generarán aumentos permanentes del gasto cuando ni siquiera se están ya cubriendo los gatos corrientes, solo cabe calificarlos como una irresponsabilidad fiscal. Desde esta óptica. cabe decir que el Plan Presupuestario 2024 remitido por Montero, ministra de Hacienda y Función Pública, a la Comisión Europea el 15 de octubre promete más déficit y deuda en 2024 y casi con toda seguridad en 2025 y 2026. A quienes las cifras para 2022, 634.297 millones de gasto no financiero y ratio Déficit/PIBn de 4,9% del PIBn, nos parecían ya preocupantes, contemplar aumentos del gasto a 668.744 millones en 2023 y 694.288 en 2024 (sin Mecanismo de Recuperación y Resiliencia) e incurriendo en déficits superiores al 3% del PIBn nos parece una auténtica temeridad.
El objeto de la Economía, me enseñaron en primero de Licenciatura, era asignar recursos escasos entre usos alternativos. Algunos economistas, incluso doctores, parecen no haber recibido ni siquiera esta primera lección y actúan como si los recursos fueran ilimitados y carecieran de usos alternativos. Seguir aumentando el gasto e incurriendo en déficits, pese al fuerte aumento registrado por la recaudación impositiva en 2021 (15,1%), 2022 (14,4%) y lo que llevamos de 2023 (4,5% hasta agosto), y continuar fiando la reducción de la ratio deuda/PIB más al aumento de los precios (5,3% en 2023 y 3,6 % en 2024) que al crecimiento del PIB (2,4% en 2023 y 2,0% en 2024) está asfixiando el consumo y la inversión privados, y haciendo recaer sobre los hombros de familias y empresas el sostenimiento de una Administración pública más grande e ineficiente cada año, y unos mecanismos de transferencias sociales que absorben una fracción creciente de los presupuestos y desincentivan el esfuerzo y la iniciativa privada.